نظارت استصوابی*
در اصل 99 قانون اساسی جمهوی اسلامی ایران آمده است:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»
مساله‌ای كه مدت هاست در محافل و مجامع سیاسی و حقوقی مطرح است، این است كه منظور قانونگذار از این نظارت چیست و كدام معنا از نظارت در اینجا مورد نظر است؟
بر اساس اصل 98 قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است كه با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌شود.»
شورای نگهبان تفسیر خود را نسبت به نظارت در اصل 99 به این صورت اعلام كرده است:
«نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت كاندیداها می‌شود.»
بر این اساس، نظارت در اصل 99 نظارتی است عام و مطلق كه شامل همه مراحل انتخابات از ابتدا تا انتهای آن می‌شود و اختصاص به زمان برگزاری انتخابات ندارد، بلكه شامل تعیین زمان برگزاری و ثبت نام نامزدها و تشخیص صلاحیت و رد و تایید آن‌ها و نیز انجام رای گیری و تشخیص صحت و عدم صحت آن و اعلام صحت و ابطال آن در برخی از حوزه‌های انتخابیه می‌شود. همچنین بر اساس تفسیر شورای نگهبان نظارت در اصل 99 نظارت استصوابی است نه استطلاعی.
نظارت استصوابی آن است كه مجری نمی‌تواند كاری را بدون نظر و اجازه و تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد و اگر كاری را بدون تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد، صحیح و نافذ نیست. بر این اساس ناظر می‌تواند در مورد صلاحیت افراد و نیز صحت و سقم انتخابات نظر قطعی و نهایی را بدهد. اما نظارت استطلاعی، آن است كه ناظر تنها حق دارد از فعل مجری اطلاع پیدا كند؛ اما حق دخالت در كار او را ندارد تا بنابراین صحت و نفوذ تخلف‌ها را اعلام و گزارش كند. عبارت فقهاء از جمله عبارت تحریرالوسیله حضرت امام خمینی رحمه الله و عروة الوثقی آیت الله سید محمد كاظم یزدی رحمه الله در تفسیر نظارت استطلاعی و استصوابی، مطابق با همین معنایی است كه ذكر شد.
مجلس شورای اسلامی نیز در چهارم مرداد ماه سال 74 نظارت عام و استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات رامورد تصویب قرار داد و می‌دانیم كه مجلس شورای اسلامی قانونا حق دارد در همه امور كشوری كه مصلحت ببیند قانون تصویب نماید و مصوبه آن در صورتی كه به تشخیص شورای نگهبان بر خلاف اسلام و قانون اساسی نباشد، قانونیت و رسمیت دارد.
پرسشی كه در اینجا مطرح می‌شود این است كه از جنبه حقوقی، تفسیر شورای نگهبان در مورد اصل 99 چه مبنایی دارد؟ چرا نظارت در اصل مزبور منحصر به خود انتخابات به معنای تایید و عدم تایید صحت انتخابات نباشد؟ چرا نظارت باید به معنای استصوابی باشد نه استطلاعی؟
پاسخی كه شورای نگهبان به پرسش اول داده است این است كه در اصل مزبور قیدی برای نظارت نیامده است. قهرا از عموم یا اطلاق نظارت، استظهار می‌شود كه مراد قانونگذار نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصیص و تقیید آن به برخی از مراحل، نیازمند به دلیل و قرینه است كه علی الفرض مفقود است. آیا ثبت نام كاندیداها و تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت آن‌ها مربوط به انتخابات نیست؟ آیا انتخابات منحصر به روز انداختن رای در صندوق‌ها است؟
گذشته از این، نگاه به فلسفه و روح قانون مذكور نیز می‌تواند ما را در فهم معنا و مراد آن یاری نماید. اگر فلسفه نظارت، دقت در عمل و جلوگیری از احتمال تخلف و اشتباه مجری است، آیا احتمال تخلف و یا اشتباه مجری مختص به روز انداختن رای در صندوق هاست؟ آیا این احتمال در كیفیت ثبت نام و نیز تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت نامزدها وجود ندارد؟ یقینا این احتمال در مراحل مختلف وجود دارد.
قانونگذار با توجه به اهمیت فوق العاده انتخابات و سرنوشت ساز بودن آن برای بقاء و حفظ نظام، وجود ناظر را در آن ضروری دانسته است. البته این انگیزه و فلسفه ایجاب می‌كند كه نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال شود.
نظارت حقیقی همان استصوابی است؛ یعنی اصل در نظارت این است كه ناظر حق اظهار نظر و نفی و اثبات و تایید و تكذیب را داشته باشد. به تعبیر دیگر نظارت حقیقی به این است كه رای و سخن ناظر رسمیت و مقبولیت داشته باشد و مرجع و نهاد دیگری بعد از اظهار رای و نظر ناظر نتواند به بررسی مجدد بپردازد و پذیرش رای ناظر بر همگان قطعی باشد.
نظارت استطلاعی هر چند به تسامح نوعی از نظارت محسوب می‌شود، اما حقیقتا نظارت نیست، بلكه در حقیقت همانند كار یك تماشاگر و یا گزارشگر است و محدوده حق و اختیار او این است كه كیفیت انجام كار - كه به دست مجری انجام می‌گیرد - را به خود مجری و یا مقام مافوق آن و یا مرجع دیگری گزارش كند، اما خودش از اظهار نظر و نفی و اثبات و تایید و رد خودداری كند و اگر هم در این رابطه نظری داد، از اعتبار و نفوذ قانونی برخوردار نباشد.
نكته
آنچه كه استصوابی بودن نظارت در اصل 99 را تایید می‌كند، این است كه در اصل مزبور مرجعی كه شورای نگهبان باید گزارش خود را به آنجا تقدیم كند مشخص نشده است. همین امر می‌تواند حاكی از این باشد كه مراد قانونگذار، نظارت استصوابی بوده است، نظارتی كه در آن خود ناظر مرجع نهایی و تصمیم گیرنده است و رای و نظر او به عنوان رای و نظر نهایی محسوب می‌شود.
شاهد دیگری كه می‌توان بر استطلاعی نبودن نظارت ارائه داد، اصول دیگر قانون اساسی است. در اصول متعددی در قانون اساسی بحث نظارت به میان آمده است. با كمی دقت روشن می‌شود كه منظور از نظارت در آن اصول، هرگز نظارت استطلاعی نیست. اینك به ذكر چند نمونه از آن می‌پردازیم:
الف: در اصل 110 قانون اساسی، یكی از وظایف و اختیارات رهبری نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های كلی نظام دانسته شده است.
می دانیم كه نظارت در اینجا استطلاعی نیست، بلكه در هر مورد كه رهبری صلاح بداند می‌تواند دخالت كند و از ادامه روند كار جلوگیری كند. به همین خاطر می‌تواند هیاتی را جهت بررسی و تحقیق و در نهایت جهت دخالت و امر و نهی مشخص نماید.
ب: در اصل 156 قانون اساسی، یكی از وظایف قوه قضاییه نظارت بر حسن اجرای قوانین دانسته شده است. معلوم است كه نظارت در اینجا نیز صرفا استطلاعی نیست، بلكه می‌تواند در صورت مشاهده تخلف قانونی، برخورد كند و به همین خاطر در اصل 74 آمده است:
«بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای قوانین در دستگاه‌های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی كل كشور زیر نظر قوه قضاییه تشكیل می‌گردد.»
ج: همچنین در اصل 134 قانون اساسی آمده است كه رئیس جمهور بر كار وزیران نظارت دارد. می‌دانیم نظارت او بر كار وزیران استطلاعی نیست و می‌تواند به هر صورت كه صلاح دانست امر و نهی نماید و از انجام برخی سیاست‌ها و تصمیمات در وزارتخانه‌ها جلوگیری نماید. لذا در ذیل همین اصل آمده است:
«رئیس جمهور در برابر مجلس مسؤول اقدامات هیات وزیران است.»
گذشته از همه این‌ها و صرف نظر از قانون اساسی، قانون عادی مصوب مجلس نیز استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان بر انتخابات را به رسمیت شناخته است. یكی از مصوبات نمایندگان مجلس این است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت، استصوابی، عام و در تمام مراح ل و در كلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
جالب این جا است كه در سال 1362 كه برای اولین بار قانون انتخابات مجلس در مجلس شورای اسلامی تصویب شد، در ماده 3 این قانون به نظارت عام و فراگیر شورای نگهبان تصریح شده است (1) :
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان است و این نظارت، عام و در تمام مراحل و در همه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
در اینجا هر چند كلمه استصواب نیامده است، اما لحن و سیاق به گونه‌ای است كه چنین معنایی را افاده می‌كند.
اگر كسی تفسیر شورای نگهبان را نسبت به اصل 99 نپذیرد، جا دارد به قانون صریح مصوب مجلس تن دهد و نظارت عام و استصوابی را بپذیرد. جالب این است كه بر اساس كتب فقه نیز مادامی كه قرینه‌ای بر نظارت استطلاعی در كار نباشد، نظارت مطلق حمل بر نظارت استصوابی می‌شود و باید آثار نظارت استصوابی بر آن بار شود. اینك به چند نمونه آن اشاره می‌شود:
الف: در كتاب تحریرالوسیله حضرت امام خمینی رحمه الله آمده است:
«یجوز للواقف ان یجعل ناظرا علی المتولی، فان احرز ان المقصود مجرد اطلاعه علی اعماله لاجل الاستیثاق فهو مستقل فی تصرفاته و لا یعتبر اذن الناظر فی صحتها و نفوذها، و انما اللازم علیه اطلاعه، و ان كان المقصود اعمال نظره و تصویبه لم یجز له التصرف الا باذنه و تصویبه، و لو لم یحرز مراده فاللازم مراعاة الامرین (2) ؛
واقف می‌تواند بر [كار] متولی وقف، ناظر تعیین كند. اگر معلوم شود كه مقصود [واقف از نظارت] این است كه ناظر صرفا برای حصول اطمینان بر كار متولی اطلاع پیدا كند، متولی در تصرفات خود مستقل است و به اذن ناظر در صحت و نفوذ تصرفاتش نیاز نیست و صرفا اطلاع او لازم است و اگر [روشن شودكه] مقصود واقف اعمال نظر و تصویب ناظر است، متولی نمی‌تواند بدون اذن و تصویب ناظر تصرفی انجام دهد. و اما اگر معلوم نشد كه مراد واقف [از جعل ناظر] چیست، لازم است كه هر دو امر (اطلاع و اذن و تصویب ناظر) رعایت شود.»
ب: در كتاب وسیلة النجاة مرحوم آیت الله سید ابوالحسن اصفهانی نیز عین این عبارت آمده است. در كتاب مهذب الاحكام مرحوم سید عبدالاعلی سبزواری در حاشیه عبارت وسیلة النجاة این گونه آمده است:
«یعنی لابد حینئذ من الاستیذان منه مضافا الی اعتبار اطلاعه علیه و ذلك للعلم الاجمالی بان نظارته لاتكون الا من احد القسمین و هو منجز فیجب العمل به (3) ؛
یعنی در این صورت اضافه بر اطلاع ناظر بر تصرف [متولی] لازم است از او اجازه نیز گرفته شود و این بدین دلیل است كه علم اجمالی وجود دارد بر اینكه نظارت او از یكی از دو قسم است و این علم منجز است، پس عمل كردن به آن واجب می‌باشد.»
پاسخ به پرسش‌ها
جادارد در اینجا به نقد و بررسی پرسش‌ها و یا انتقاداتی كه بر تفسیر شورای نگهبان در مورد «نظارت عام و استصوابی» در مطبوعات و نشریات مطرح شده است بپردازیم تا قوت و ضعف آن‌ها به صورت محققانه و منصفانه روشن شود.
شبهه اول
هر چند در اصل 98 قانون اساسی تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان گذاشته شده است، اما می‌دانیم نیاز به تفسیر در جایی است كه قانون دارای ابهام باشد، اما در اصل 99 ابهامی مشاهده نمی‌شود. چون روشن است كه نظارت در اینجا همان نظارت استطلاعی است و گرنه دخالت قوه مقننه در قوه مجریه لازم می‌آید. به تعبیر دیگر اگر نظارت در اصل 99 استصوابی باشد، نوعی دخالت قوه‌ای در كار قوه دیگر لازم می‌آید.
پاسخ
1- اگر نظارت در اصل 99 ابهامی نداشت، پس این همه بحث و مشاجره بر سر آن چه مفهومی دارد؟ آیا اختلاف نظر صاحب نظران و نویسندگان در مدت چند سال گذشته نمی‌تواند بهترین شاهد بر وجود ابهام و نیاز به تفسیر باشد؟
علاوه بر این كه نظر شخصی یك نفر نمی‌تواند ملاك وضوح و یا ابهام یك قانون باشد، بلكه آنچه كه ملاك قانونی است، نظر مفسر رسمی است.
اگر از مجموع بحث‌های جامعه، مفسر رسمی احساس كند كه لازم است برای رفع تشاجر و تنازع، تفسیری صورت گیرد، نظر او متبع و پذیرفته است.
2- اگر نظارت استصوابی به معنای دخالت ناظر در كار مجری است، لازمه‌اش این است كه به طور كلی در هیچ موردی نظارت استصوابی در كار نباشد، چون در هرجا كه نظارت استصوابی مطرح می‌شود با این ویژگی همراه است.
3- اشكال دخالت قوه مقننه در قوه مجریه مبتنی بر این پیش فرض است كه شورای نگهبان از قوه مقننه محسوب شود، حال آن كه این پیش فرض خالی از خدشه نیست. صرف این كه شورای نگهبان حق بررسی مصوبات مجلس را از جهت مخالفت و عدم مخالفت آن با شرع و قانون اساسی دارد، نمی‌تواند محملی برای آن پیش فرض باشد، زیرا انتصاب شش نفر از آن‌ها به وسیله رهبری و انتخاب شش نفر دیگر با معرفی قوه قضاییه و گزینش مجلس است. بنابراین شورای نگهبان هیاتی است كه رهبری و قوه قضاییه نیز در گزینش آن‌ها نقش دارند.
علاوه بر این، نظارت و بررسی مصوبات مجلس یكی از اختیارات شورای نگهبان است. این شورا اختیارات دیگری نظیر تفسیر قانون اساسی، نظارت بر انتخابات، عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام و عضویت در شورای بازنگری قانون اساسی را نیز دارد و معلوم است كه این اختیارات دیگر به قوه مقننه ارتباطی پیدا نمی‌كند.
با این وجود می‌دانیم مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز می‌تواند در شرایطی درباره مصوبات مجلس اظهار نظر نماید؛ پر واضح است كه این امر نمی‌تواند دلیل بر این شود كه مجمع مزبور را نیز از قوه مقننه به حساب آوریم.
4- هر گونه دخالت قوه‌ای در قوه دیگر را نمی‌توان مردود شمرد. در صورتی كه قانون اساسی مورد یا مواردی را - كه به حسب ظاهر دخالت محسوب می‌شود - تجویز نماید؛ طبعا این دخالت، قانونی خواهد بود. آیا حق تحقیق و تفحص مجلس نسبت به همه امور كشور از جمله امور مربوط به وزیران و وزارتخانه‌ها و نیز حق استیضاح مجلس نسبت به وزیران و رئیس جمهور، دخالت قوه مقننه در قوه مجریه نیست؟ این نوع دخالت‌ها به حكم قانون اساسی، رسمی و قانونی است. در زمینه مورد بحث نیز حق نظارت شورای نگهبان بر كار وزارت كشور در انتخابات از همان مواردی است كه به حكم قانون اساسی پذیرفته و قانونی است.
5- اگر نظارت استصوابی بر كار وزارت كشور در انتخابات، دخالت قوه مقننه در كار قوه مجریه محسوب می‌شود، قهرا نظارت استطلاعی بر كار وزارت كشور نیز نوعی دخالت به حساب می‌آید؛ چون هر چند در نظارت استطلاعی رای و نظر ناظر رای و نظر نهایی نیست، اما شورای نگهبان به عنوان ناظر حق دارد كه باتعیین هیات‌هایی در مراحل مختلف انتخابات و نیز سر صندوق‌ها از كم و كیف امور مطلع شود و قوه مجریه نیز موظف است امكانات اطلاع یابی و خبرگیری را برای شورا فراهم سازد و شورا در صورت مشاهده تخلف می‌تواند آن را به مقام مافوق گزارش نماید و اگر ترتیب اثر داده نشد به محاكم قضایی شكایت نماید. آیا همین مقدار از اختیارات دخالت در كار قوه مجریه شمرده نمی‌شود؟
شبهه دوم
با توجه به این كه بر اساس اصل 37 قانون اساسی اصل بر برائت است و نیز با توجه به این كه اصالة الصحة از مسلمات فقهی و دینی ماست، باید اصل را بر وجود شرایط لازم و صلاحیت و شایستگی قرار داد، مگر این كه عدم صلاحیت و فقدان شرایط محرز شود. لذا نظارت استصوابی به معنای بررسی و تحقیق جهت تشخیص و احراز صلاحیت، مخالف با اصل برائت و اصالة الصحة است.
پاسخ
هر چند از جهت حقوقی و قضایی در تشخیص جرم و تخلف، اصل بر برائت است و مادامی كه دلیل كافی و قانونی بر اثبات جرم اقامه نشود نمی‌توان كسی را مجرم و متخلف شمرد، اما مساله تشخیص صلاحیت و شایستگی لازم جهت به عهده گرفتن برخی از مناصب و مقامات، ربطی به آن مساله ندارد.
در اینجا بحث از اثبات جرم و تخلف نیست، بلكه بحث از وجود و عدم وجود صلاحیت لازم است. آیا می‌توان با تكیه به اصل رائت حكم كرد كه همه نامزدها باسوادند و یا سن قانونی دارند و یا در موضوع انتخابات خبرگان گفت كه همه نامزدها مجتهدند و از قوه اجتهاد برخوردارند؟ فرض این است كه قانون اساسی یا قانون عادی برای نامزدی برخی از مناصب (مانند ریاست جمهوری و خبرگان رهبری و نمایندگی مجلس) وجود شرایط و اوصافی را لازم می‌داند، آیا می‌توان در این مورد با اصل برائت و اصالة الصحة، وجود شرایط و اوصاف لازم را احراز كرد؟ قانونگذار كه به صراحت، وجود آن شرایط و اوصاف را در نامزدی برخی مناصب قید كرده است چه منظوری داشته است؟ آیا در همه موارد مشابه به بهانه اصل برائت و اصالة الصحة می‌توان خود را از رنج تحقیق و بررسی نجات داد؟ به عنوان مثال برای عضویت یك فرد به عنوان رئیس و یا معاون و یا ارتقاء یك فرد از یك سطح به سطح دیگر نمی‌توان بدون تحقیق و ارزیابی و صرفا با تمسك به اصل برائت و اصالة الصحة، وجود شرایط و شایستگی و صلاحیت لازم را احراز كرد.
وجود هسته‌های گزینش و یا گروه‌های تحقیق و ارزیابی در موارد مختلف شاهد همین مدعاست.
آیا در مساله ازدواج و زناشویی می‌توان به اصل برائت و یا اصالة الصحة تكیه كرد و شرایط و شایستگی مورد نظر را احراز كرد؟ اگر چنین است پس این همه تحقیق و تفحص و مشورت در این امور چه مفهومی دارد؟ گذشته از این، اگر نظارت استصوابی شورای نگهبان به معنای تحقیق و بررسی جهت احراز صلاحیت لازم، خلاف اصل برائت است، قهرا این اشكال بر كار وزارت كشور نیز وارد است، زیرا وزارت كشور نیز موظف است صلاحیت‌ها را بررسی نماید. (هر چند بررسی نهایی و نظر قطعی بر عهده شورای نگهبان است) . بر اساس این اشكال، نه شورای نگهبان حق بررسی صلاحیت‌ها را دارد و نه وزارت كشور! آیا در این صورت وضع قانون در باب شرایط و اوصاف نامزدها لغو و عبث نخواهد بود؟!
شبهه سوم
هر چند بررسی و تحقیق در باب صلاحیت‌ها و شایستگی‌ها امری عاقلانه و مقبول است، اما آنچه كه باید روی آن - درنهایت - در شورای نگهبان رای گیری به عمل آید، عدم وجود شرایط است و نه وجود شرایط. به تعبیر دیگر احراز وجود شرایط در نامزد انتخابات شرط نیست، بلكه احراز فقدان شرایط، مانع و مضر است. بنابراین لازم نیست اكثریت اعضای شورا به وجود شرایط در فرد رای مثبت دهند، بلكه همین كه اكثریت بر فقدان شرایط رای ندادند برای نامزدی كفایت می‌كند. با این حساب رای‌های ممتنع به نفع نامزد انتخابات است، نه به ضرر او.
پاسخ
1- این كه رای گیری در شورا به چه گونه‌ای انجام پذیرد بستگی به نحوه بیان قانون دارد. اگر در قانون این گونه آمده باشد كه داشتن سواد كافی و یا سن و یا التزام به اسلام و نظام و ولایت فقیه و... شرط كاندیداتوری است، احراز وجود این شرایط لازم است، زیرا قانونگذار وجود این شرایط را لازم دانسته است. بنابراین رای گیری باید روی وجود آن‌ها صورت گیرد و بالطبع برای دادن رای مثبت، احراز این شرایط ضروری است و دادن رای ممتنع به معنای عدم احراز وجود این شرایط است كه به منزله رای منفی خواهد بود.
اما اگر در قانون آمده باشد كه نداشتن فلان سن و نداشتن التزام به اسلام و... مانع كاندیداتوری و مضر به صلاحیت است، احراز وجود این شرایط ضرورت ندارد و تا شرایط احراز نشد نمی‌توان رای منفی داد، قهرا رای ممتنع به نفع نامزد انتخاباتی است، نه به ضرر او.
حال با توجه به این كه آنچه كه در قانون آمده است به شیوه اول است، قهرا احراز وجود شرایط لازم است و نامزد مورد نظر باید رای مثبت اكثریت بر وجود شرایط را به دست آورد و رای ممتنع به ضرر او خواهد بود.
البته نسبت به برخی از شرایط عدمی مانند نداشتن سوء پیشینه و یا محكومیت قضایی و... موضوع فرق خواهد كرد. در این موارد عدم وجود مدرك كافی برای اثبات سوء پیشینه و یا محكومیت، كفایت می‌كند.
2- آیا می‌توان در همه موارد همین گونه عمل كرد؟ برای استخدام یك فرد در یك اداره و یا ارتقاء او از سطحی به سطح دیگر و یا گزینش یك شخص برای وزارت و ریاست كه عقلا و قانونا مدارج و یا شرایطی را لازم دارد، عرف و عقلا یقینا موارد احراز صلاحیت و وجود شرایط را لازم می‌دانند. مادامی كه صلاحیت یك فرد برای ریاست احراز نشد، او را به ریاست منصوب نمی‌كنند، چنان كه در امر ازدواج هم مادامی كه شرایط و اوصاف مورد نظر در طرف مقابل احراز نشد، پاسخ مثبت نمی‌دهند.
شبهه چهارم
شورای نگهبان نمی‌تواند با تكیه بر نظارت استصوابی در رد صلاحیت‌ها به رای و نظر خویش عمل كند، بلكه ضرورتا رای و نظر او باید مستند به مراجع ذیربط مانند محاكم صالحه باشد. بنابراین بدون استناد به محكومیت در دادگاه صالح، نمی‌توان كسی را مردود اعلام كرد.
پاسخ
با تاملی اندك روشن می‌شود كه این اشكال از اعتباری برخوردار نیست زیرا، اولا: همان گونه كه بیان شد آنچه بر حسب شرع و قانون در واگذاری مناصب و مقامات لازم است، وجود شرایط و اوصاف لازم و احراز شایستگی و صلاحیت می‌باشد. طبیعی است كه از راه دادگاه‌های صالح نمی‌توان این امر را احراز كرد؟ مثلا آیا با مراجعه به دادگاه صالح و عدم محكومیت فرد می‌توان وجود التزام عملی به نظام و اسلام و ولایت فقیه را احراز كرد؟ این سخن مانند این است كه بگوییم برای تشخیص صلاحیت یك فرد برای مدیریت و ریاست باید به محاكم قضایی مراجعه كرد و یا در امر نكاح برای تشخیص شایستگی شخص مانند داشتن اخلاق حسنه و پایبندی به احكام و وظایف شرعی به دادگاه صالح مراجعه كنیم.
ثانیا: آیا هر شخص غیر معتقد و غیر ملتزم به اسلام و دیانت و ولایت فقیه، در دادگاه‌های صالح دارای پرونده و عدم سابقه محكومیت است؟ آیا می‌توان فقدان پرونده و عدم سابقه محكومیت فرد را دلیل بر التزام به اسلام و نظام و... دانست؟ آیا هر كسی كه به وظایف دینی و عبادی خویش مانند نماز و روزه و یا خمس و زكات و حج اهمیت زیادی نمی‌دهد به طور الزامی در محاكم قضایی پرونده دارد؟ آیا هر كس كه قانون اساسی و یانظام جمهوری اسلامی و یا ولایت فقیه را قبول ندارد در دادگاه صالح پرونده محكومیت دارد؟! چه بسیارند كسانی كه التزام عملی به اسلام و... ندارند، اما هیچ پرونده‌ای مبنی بر محكومیت قضایی ندارند.
ثالثا: اشكال مزبور هیچ مبنای حقوقی ندارد، زیرا بر اساس اصل 99 قانون اساسی، شورای نگهبان نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد و از جهت حقوقی و فقهی جعل نظارت برای ناظر به معنای این است كه رای و نظر او نافذ و معتبر است و او می‌تواند بر اساس تشخیص خود به تایید و رد بپردازد و نیازی نیست كه رای و نظر خود را به حكم و رای دیگری مستند سازد.
علاوه بر این كه در این صورت لازم بود كه در قانون، قید مزبور (استناد رای خود به نظر محاكم قضایی) به صراحت عنوان شود. اطلاق و عدم ذكر قید، نشانه این است كه استناد به نظر محاكم قضایی لزومی ندارد.
شبهه پنجم:
رد صلاحیت‌ها بدون دلیل و مدرك، نظارت استصوابی نیست بلكه بی قانونی است.
پاسخ
نظارت استصوابی به این معنا نیست كه ناظر به دلخواه خود عمل می‌كند و بدون داشتن دلیل و مدرك و به صورت سلیقه‌ای می‌تواند رد صلاحیت كند.
اگر منظور این است كه اعضاء شورا باید رای خود را مستند به مدارك و محاكم قضایی نمایند، یقینا این روش پذیرفته نیست و پاسخ آن داده شد، اما اگر منظور این باشد كه بدون هیچ گونه دلیل و مدرك به رد صلاحیت‌ها اقدام ننمایند، سخن پذیرفته‌ای است و یقینا شورای نگهبان هم در عمل به این امر ملتزم هستند.
نكته‌ای كه نباید از آن غافل ماند، این است كه در شرایط نامزدی و تایید صلاحیت برخی از مناصب، گاهی شرطی آورده می‌شود كه احراز آن به این آسانی نیست، مثلا در شرایط نامزدی برای ریاست جمهوری آمده است كه از رجال سیاسی و مذهبی كشور باشد، و یا در شرایط نامزدی خبرگان رهبری، اجتهاد و عدالت آمده است، قهرا مادامی كه چنین اوصافی برای شورای نگهبان احراز نشود، نمی‌توانند به تایید آن فرد رای بدهند. در این گونه موارد رد صلاحیت به این معنا نیست كه در واقع و نفس الامر، فرد فاقد شرایط است و صلاحیت ندارد، بلكه به این معناست كه ادله و مدارك موجود به حدی نبوده است كه شرایط مزبور برای شورای نگهبان احراز گردد. اتفاقا اعضای محترم شورای نگهبان نیز بارها به این نكته تصریح كرده اند.
شبهه ششم:
نظارت استصوابی با اصل جمهوریت نظام منافات دارد. ملت ایران در رفراندوم فروردین 1358 اراده كرده اند كه نظامشان مبتنی بر آراء مردم باشد و حال آن كه نظارت استصوابی به این معناست كه عده‌ای خود را قیم مردم می‌دانند و برای مردم و به جای مردم تصمیم گیری می‌كنند و به رد و تایید نامزدها اقدام می‌كنند. گاهی به این صورت گفته می‌شود: اگر بناست نظارتی باشد، باید از متن جامعه و با رای مردم باشد.
پاسخ
اولا: همان گونه كه ملت ایران در رفراندوم سال 58 به جمهوریت نظام رای داده است، به اسلامیت نظام هم رای داده و در همه پرسی قانون اساسی نیز به قانون اساسی رای داده است و بر اساس اصل چهارم قانون اساسی، همه قوانین و مقررات نظام باید بر وفق اسلام باشد و در اصل پنجم آن آمده است كه جمهوری اسلامی بر اساس و محور ولایت امر و امامت امت است و در اصل 99 آن آمده است كه شورای نگهبان نظارت بر انتخابات را به عهده دارد. بنابراین نباید به گونه‌ای سخن بگوییم كه مشمول آیه (نؤمن ببعض و نكفر ببعض) شویم.
علاوه بر این جمهوریت در همه جای دنیا به یك صورت نیست. نظام‌های جمهوری در جهان به شكل‌های مختلفی وجود دارند. حتی در كشورهای غربی نیز جمهوریت به یك شكل نیست.
ما باید شكل جمهوریت یك نظام را از قانون اساسی آن به دست آوریم. ممكن است مجموعه اصول قانون اساسی یك كشور، شكلی از جمهوریت را ارائه دهد كه با اشكال مختلف آن در دنیا متفاوت باشد. به نظر می‌رسد باید به جای این مغالطه‌ها و مبهم گویی‌ها، به اصول قانون اساسی عطف نظر كنیم و پای بندی خود را به قانون نه تنها در شعار بلكه در عمل نشان دهیم. قانونمندی و نهادینه كردن قانون به این نیست كه با یك اصل و یا با یك اسم و عنوان به مقابله با اصول دیگر قانون اساسی برخیزیم.
ثانیا: آیا جمهوریت اقتضا می‌كند كه همه منصب‌ها و مقام‌ها و نیز همه كارها و اقدامات به وسیله رای مستقیم مردم صورت گیرد؟ اگر چنین است باید برای تعیین وزراء و استانداران، معاونان، مدیران كل، فرمانداران و بخشداران و... و نیز برای تصویب هر قانونی و برای انجام هر كاری به رای مستقیم مردم مراجعه شود كه یقینا نه تنها این امر در هیچ جای دنیا مرسوم نیست، بلكه معقول و مقدور نیز نیست. حال می‌پرسیم آیا تعیین وزراء و استانداران از جانب رئیس جمهور و دولت به این معناست كه آن‌ها خود را قیم مردم می‌دانند؟
در اینجا نیز شورای نگهبان به صورت غیر مستقیم منتخب مردمند. شش نفر از اعضاء محترم شورای نگهبان منتخب رهبری است و شش نفر دیگر منتخب مجلس شورای اسلامی - به پیشنهاد قوه قضاییه - است و می‌دانیم كه هم رهبری و هم مجلس و هم قوه قضاییه به صورت مستقیم و یا غیر مستقیم منتخب ملت اند.
بنابراین شورای نگهبان در نهایت به آراء عمومی و مردمی متكی اند و از متن ملت می‌باشند.
ثالثا: اگر نظارت استصوابی به معنای بررسی صلاحیت‌ها و رد و تایید نامزدها با جمهوریت نظام منافات دارد، چه فرقی می‌كند كه این كار به عهده شورای نگهبان باشد و یا به عهده وزارت كشور؟ قاعدتا هر گونه بررسی صلاحیت‌ها حتی از ناحیه وزارت كشور نیز باید ناصواب و نامقبول باشد. حال می‌پرسیم چه باید كرد؟ آیا در این صورت وضع قانون در باب شرایط نامزدی و ذكر اوصاف خاص در نامزدها لغو و بیهوده نیست؟!
شبهه هفتم:
نظارت استصوابی در حقیقت به انتخاب دو مرحله‌ای برگشت دارد. بدین گونه كه در یك مرحله، شورای نگهبان با برداشتی خاص، افرادی را انتخاب نموده و در مرحله بعد، مردم از طبقات مختلف ناچارند از بین انتخاب شدگان آنان، كسانی را انتخاب نمایند و این امر بر خلاف ظاهر اصل 99 است. علاوه بر این كه با جمهوریت نظام هم ناسازگار خواهد بود. (4)
پاسخ
اولا: تعیین صلاحیت افراد جهت نامزدی در انتخابات و واگذار كردن انتخاب آن‌ها به مردم، غیر از انتخاب و گزینش آن‌ها است. آنچه كه در مرحله اول انجام می‌شود صرفا تعیین صلاحیت و تشخیص انطباق و عدم انطباق شرایط و اوصاف مندرج در قانون بر متقاضیان به ورود در انتخابات است. همان گونه كه در سابق گذشت اگر چنین كاری انجام نگیرد، ذكر اوصاف و شروط خاص برای صلاحیت كاندیداتوری در قانون لغو و عبث خواهد بود.
ثانیا: اگر تعیین صلاحیت افراد به معنای دو مرحله‌ای شدن انتخابات است، پس بنا بر آنچه گفتیم چه فرقی می‌كند كه این امر به وسیله شورای نگهبان انجام گیرد یا وزارت كشور؟ لازمه این كلام این است كه حتی وزارت كشور هم نتواند به تشخیص صلاحیت‌ها اقدام كند و حال آن كه علاوه بر این كه این سخن غیر معقول است، با صراحت سخن همین معترض و مستشكل منافات دارد، زیرا در چند جمله بعد با كمال تعجب به صراحت می‌گوید: «درست است كه متصدیان انتخابات از طرف وزارت كشور نیز اوضاع فعلی و سوابق كاندیداها را كاملا بررسی می‌نمایند و بسا مهر رد بر چهره برخی از آنان می‌زنند و این خود عمل استصوابی و یك مرحله از انتخاب است پیش از انتخاب عمومی و همگانی، ولی باید توجه نمود كه این عمل در راستای انجام وظیفه وزارت كشور برای احراز شرایط قانونی در انتخاب شوندگان است.... (5) »
این تناقض آشكار را چگونه می‌توان توجیه كرد؟ از یك طرف می‌گوید نظارت استصوابی به معنای دو مرحله‌ای كردن انتخابات است كه بر خلاف جمهوریت نظام است و از طرف دیگر به صراحت می‌گوید وزارت كشور می‌تواند به تایید و رد صلاحیت بپردازد و با عمل استصوابی خود انتخابات را دو مرحله‌ای كند. این نمونه روشن «حب الشی یعمی و یصم و بغض الشی یعمی و یصم» است.
شبهه هشتم:
آنچه كه در اصل 99 قانون اساسی آمده است نظارت بر انتخابات است، نه نظارت بر كاندیداها و تعیین صلاحیت آنان. (6)
پاسخ
اولا: هر چند عبارت اصل 99 «نظارت بر انتخابات» است، اما با توجه به این كه به صورت عام و مطلق بیان شده است، تمام مراحل انتخابات را شامل می‌شود. می‌دانیم كه انتخابات منحصر به روز رای گیری نیست. كار انتخابات از زمان اسم نویسی شروع می‌شود و تا پایان كار انتخابات و اعلام صحت یا بطلان انتخابات ادامه دارد. تلقی عمومی و برداشت عرفی نیز همین معنا را تایید می‌كند. یعنی از زمانی كه ثبت نام نامزدها شروع می‌شود، در عرف گفته می‌شود كار انتخابات شروع شده است. آن‌ها بررسی و تشخیص صلاحیت‌ها و تعیین صندوق هاو... را نیز جزو كار انتخابات به حساب می‌آورند.
جالب این است كه در این مورد نیز منتقد مذكور بعد از چند جمله، عبارتی دارد كه ناقض ایراد خودشان است. وی می‌گوید:
«مجریان وزارت كشور در هر منطقه... باید وجود شرایط قانونی را در كاندیداها احراز نموده و به وزارت كشور ابلاغ نمایند. البته چون ممكن است برخی از مجریان نسبت به بعضی از كاندیداها جناحی برخورد نمایند، با شكایت كاندیدا و یا مردم، خود وزارت كشور باید رسیدگی كرده و گرنه شورای نگهبان رسیدگی می‌كند.»
به نظر می‌رسد این مطلب با ایراد پیشین، تناقض آشكار دارد، چون اگر نظارت در اصل 99 نظارت بر انتخابات است نه نظارت بر كاندیداها و تعیین كاندیداها و تعیین صلاحیت آن‌ها، حق رسیدگی به شكایت در مورد برخی از كاندیداها از كجا به شورای نگهبان داده شده است؟ آیا غیر از اصل 99 قانون اساسی، اصل دیگری را منتقد سراغ دارد كه در آن شورای نگهبان به عنوان مرجع رسیدگی به شكایات قبل از انجام انتخابات معرفی شده باشد؟ می‌دانیم اصل دیگری در این رابطه وجود ندارد. همین نكته شاهد گویایی بر این مطلب است كه اصل 99 نظارت بر تعیین صلاحیت كاندیداها را شامل می‌شود. و نیز گویای این نكته است كه نظر شورای نگهبان، نظر نهایی و قطعی است. علاوه بر این كه این اشكال هم وجود دارد كه اگر مجریان وزارت كشور به دستور و یا به تبع وزارت كشور جناحی برخورد كردند (نمونه روشن آن، برخورد وزارت كشور در انتخابات شوراها است) . ، چه باید كرد؟ آیا شورای نگهبان حق دارد كه به بررسی همه عملكرد وزارت كشور در انتخابات بپردازد؟ ظاهرا جواب مثبت است. حال می‌گوییم شورای نگهبان در چه صورتی می‌تواند چنین كار سنگین و پردامنه‌ای را انجام دهد؟ آیا جز با تعیین هیات‌های مختلف در سراسر كشور و نظارت تام بر مجموعه عملكرد وزارت كشور چنین كاری ممكن است؟!
از این گذشته اگر شورای نگهبان بر اساس اصل 99 می‌تواند بعد از شكایت به بررسی صلاحیت‌ها بپردازد، قهرا قبل از شكایت هم می‌تواند به این كار اقدام كند، زیرا آنچه كه در اصل مزبور آمده است، نظارت است، نه مرجع رسیدگی به شكایات!
علاوه بر این، این كه می‌گوید: «به شكایت كاندیدا و یا مردم، خود وزارت كشور رسیدگی كرده و گرنه شورای نگهبان رسیدگی می‌كند»، لازمه‌اش این است كه وزارت كشور در عین این كه مجری انتخابات است، ناظر و مرجع رسیدگی به شكایات هم باشد. از این گذشته از كجا معلوم می‌شود كه وزارت كشور به شكایت شاكی رسیدگی نكرده است، تا شورای نگهبان اقدام به رسیدگی نماید؟ ممكن است وزارت كشور در حمایت از متصدیان و مجریان خویش، بدون رسیدگی دقیق، شكایت شاكی را وارد تشخیص ندهد و یا این كه به خاطر سرگرمی به انتخابات و یا حمایت‌های جناحی، رسیدگی به شكایات را به تعویق بیاندازد، در این صورت، چگونه و با چه پشتوانه قانونی، شورای نگهبان می‌تواند وارد صحنه شود و به بررسی شكایات اقدام نماید؟ آیا با این طرح و نقشه، رسیدگی شورای نگهبان به شكایات و صلاحیت‌ها به بعد از انتخابات كشیده نمی‌شود؟!
ثانیا: توجه به روح و فلسفه اصل 99 نیز می‌تواند ما را در تفسیر درست این اصل كمك كند. فلسفه نظارت بر انتخابات این است كه انتخابات در هر نظام، نقش تعیین كننده و سرنوشت سازی دارد و می‌تواند جریان و مسیر یك نظام را دستخوش تغییر و تحول جدی قرار دهد. این اهمیت در نظام‌های انقلابی و ایدئولوژیك مضاعف است. براساس همین فلسفه باید نظارت در تمام مراحل انتخابات از بدو تا ختم وجود داشته باشد و اهمیت مراحل پیش از رای گیری (مانند تعیین صلاحیت و رد و تایید نامزدها) كمتر از مرحله رای گیری نیست.
ادامه دارد...
- پاورقــــــــــــــــــــی
* اقتباس از: نظارت استصوابی، روابط عمومی شورای نگهبان، تحقیق از عباس نیكزاد، چاپ اول، 1380.
1) مصوبه 4/5/74 مجلس شورای اسلامی.
2) تحریرالوسیله، ج 2، ص 229، كتاب الوقف، مساله 86.
3) مهذب الاحكام، ج 22، ص 114.
4) نامه آقای منتظری در رد نظارت استصوابی.
5) همان.
6) همان.